Η «προσφυγική κρίση» ως ευκαιρία για ασφυκτικότερο έλεγχο των συνόρων της ΕΕ

Κάθε διαδικασία υπέρ-συσσώρευσης εξουσίας βασίζεται σε δύο άξονες. Πρώτον, στον περιορισμό της δημόσιας κριτικής και του κοινωνικού ελέγχου πάνω σε μια πολιτική διαδικασία, την επέκταση δηλαδή της αδιαφάνειας και της έλλειψης λογοδοσίας. Δεύτερον, στη συγκρότηση ιδεολογίας που θα μπορέσει να παραγάγει μια αναγκαία συναίνεση.

Από το 2015, με την προσφυγική κρίση στο Αιγαίο και το άνοιγμα του δρόμου των Δυτικών Βαλκανίων, τα ευρωπαϊκά εξωτερικά σύνορα χρησιμοποιήθηκαν, από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και κράτη-μέλη της ΕΕ που βρίσκονται στον πυρήνα παραγωγής πολιτικής, ως όχημα μιας τέτοιας συσσώρευσης εξουσίας. Το αφήγημα που πλαισίωσε αυτή την διαδικασία ήταν η αφήγηση των συνόρων ως χώρο κρίσης. Η κρίση ήταν το πυρηνικό στοιχείο στο αφήγημα των Ευρωπαϊκών ελίτ, καθώς ήταν ταυτόχρονα αρκούντως υποκειμενικό και ασαφές για να υποστηρίζει όλα τα λογικά άλματα και την χειραγώγηση που ήταν αναγκαία για την διεκπεραίωση της πολιτικής τους ατζέντας.

Ο οδικός χάρτης αυτής της διαδικασίας προκύπτει τον Απρίλιο του 2015, με τη δημοσίευση της Ευρωπαϊκής Ατζέντας για την Μετανάστευση (EU Migration Agenda). Βρισκόμαστε, παραδόξως, πριν το ξέσπασμα των αφίξεων (Σεπτέμβριος – Οκτώβριος 2015), και τα παραπάνω υπαινίσσονται ότι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή συνδέει μια προαποφασισμένη στρατηγική με την επερχόμενη κλιμάκωση του προσφυγικού και μεταναστευτικού φαινομένου. Εντός αυτού του κειμένου υπάρχει η πρόβλεψη για την αναβάθμιση της ευρωπαϊκής υπηρεσίας ελέγχου των εξωτερικών συνόρων (Frontex) σε Ευρωπαϊκή συνοριοφυλακή και για τη μεταρρύθμιση του Ευρωπαϊκού Γραφείου Υποστήριξης Ασύλου (EASO) σε Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Ασύλου. Στόχος των μεταρρυθμίσεων, αν και άρρητος μέχρι και σήμερα, η μεταφορά δυνατότητας ελέγχου και εκπόνησης πολιτικής για τα εξωτερικά σύνορα από το εθνικό επίπεδο προς το ευρωπαϊκό (ομοσπονδιακό). Πρόκειται για μια διαδικασία που πλαισιώνεται με διάφορα επιμέρους εργαλεία, θεσμικά και τεχνικά, που δημιουργεί η Επιτροπή τα προηγούμενα χρόνια, όπως για παράδειγμα ο Μηχανισμός Αξιολόγησης Σένγκεν ή το σύστημα επιτήρησης EUROSUR.

Το πρώτο είναι ένα εργαλείο ελέγχου των κρατών-μελών και του τρόπου που εφαρμόζουν συνοριακούς ελέγχους, ώστε η Επιτροπή να μπορεί να πιέσει για την προσαρμογή τους, τόσο όσον αφορά τα ποιοτικά κριτήρια που απαιτούνται από την συμφωνία Σενγκεν, όσο και σε σχέση με τις πολιτικές προτεραιότητες της. Το δεύτερο είναι ένα σύστημα επιτήρησης των εξωτερικών συνόρων, που στην τελική μορφή του, εάν αυτή ποτέ ολοκληρωθεί, θα παράγει δυνατότητα συνεχούς επιτήρησης των εξωτερικών συνόρων σε πραγματικό χρόνο. Το σύστημα βασίζεται σε επί μέρους εθνικούς διαχειριστές, αλλά κεντρικός διαχειριστής είναι η Frontex (με έδρα τη Βαρσοβία). Πέρα από το ότι εξυπηρετεί τους πάντες ως προς την συγκρότηση μιας ενιαίας επιχειρησιακής εικόνας, ταυτόχρονα δίνει την δυνατότητα στην Επιτροπή μέσω της Frontex να έχει την υψηλή εποπτεία στο πως εφαρμόζονται οι συνοριακοί έλεγχοι και ως εκ τούτου να ανακατευθύνει τα κράτη-μέλη ανάλογα με τις δικές της προτεραιότητες.

Η Frontex και η EASO αποτελούν μεν εκτελεστικό βραχίονα της Επιτροπής, αλλά συνάμα και συντεχνίες συμφερόντων εντός του Ευρωπαϊκού εποικοδομήματος. Έχουν δηλαδή συμφέροντα, είτε τεχνοκρατικά που αφορούν την αναβάθμιση του ρόλου τους είτε ξεκάθαρα ιδεολογικά. Κάπως έτσι εξηγείται ότι την ίδια περίοδο που η Επιτροπή δρομολογεί την μεταρρύθμιση της αρχιτεκτονικής ελέγχου των εξωτερικών συνόρων, η Frontex παραδέχεται δημόσια ότι κατά την διάρκεια του 2015 διπλομετρά τις αφίξεις στα Ελληνικά σύνορα και έπειτα στα Ουγγρικά-Κροατικά. Δημοσιεύονται έτσι διογκωμένα νούμερα αφίξεων προσφυγικού πληθυσμού στην Ευρώπη. Φυσιολογική εξέλιξη, αφού για την Frontex η κρίση ήταν μια τεράστια ευκαιρία να θέσει εαυτήν στον πυρήνα των πολιτικών εξελίξεων της εποχής, όντας σημαντικό εκτελεστικό όργανο της πολιτικής της εξωτερίκευσης. Έτσι ως εκτελεστικός βραχίονας που αξιοποιείται για την μεταφορά εξουσίας στο κέντρο η Frontex μοχλεύει ταυτόχρονα και τις δύο βασικές διαδικασίες που αυτή απαιτεί. Διευρύνει και χτίζει μια κουλτούρα αδιαφάνειας και έλλειψης λογοδοσίας, ενώ ταυτόχρονα γίνεται τροφός αντιδραστικών και ξενοφοβικών ιδεολογημάτων, παραποιώντας τα γεγονότα και προσφέροντας τους πρώτη ύλη για το αναγκαίο αφήγημα περί «εισβολης» που τα πλαισιώνει.

Λίγο αργότερα, το καλοκαίρι του 2016, η EASO θα σπεύσει να συνδράμει την Ελληνική κυβέρνηση στην προσπάθεια εφαρμογής της συμφωνίας ΕΕ – Τουρκίας για να βρεθεί λίγο αργότερα κατηγορούμενη από ανεξάρτητους φορείς ότι διαβάλλει τις ανεξάρτητες διαδικασίες ασύλου με σκοπό να ενισχύσει την συμφωνία ΕΕ-Τουρκίας. Τόσο οι παρεμβάσεις της στην διαδικασία πρόσβασης στο άσυλο, όσο και συνολικότερα η στάση της υπηρεσίας απέναντι στην πολιτική αντιπαράθεση γύρω από το θέμα του ασύλου το 2016 απέχουν από το χαρακτήρα μιας αντικειμενικής τεχνοκρατικής υπηρεσίας. Ωστόσο, και στις δύο περιπτώσεις πρέπει κανείς να συνυπολογίζει ότι στα διοικητικά συμβούλια και των δύο υπηρεσιών παρακάθονται εκπρόσωποι των κρατών-μελών και αυτό σημαίνει ότι το γενικό πλαίσιο πολιτικής που εκφράζουν υπακούει πρωτίστως τον ισχύοντα συσχετισμό δύναμης. Υπηρεσιακή αυτενέργεια και πολιτικός συσχετισμός συνυπάρχουν και αλληλεπιδρούν.

Ο νέος κανονισμός της Frontex παρουσιάζεται Δεκέμβριο του 2015 και με φοβερή ταχύτητα για την πραγματικότητα των ευρωπαϊκών θεσμών εγκρίνεται τον Σεπτέμβριο του 2016. Ο νέος κανονισμός για την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Ασύλου παρουσιάζεται κάποια στιγμή το καλοκαίρι του 2016 ως μέρος του πακέτου μεταρρύθμισης του κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου (CEAS) και για αυτό, ενώ είναι η πρώτη από τις προτάσεις και οδηγίες που περιλαμβάνει το μεταρρυθμιστικό πακέτο που εγκρίνεται από την ενδοθεσμική διαπραγμάτευση, ακόμα και σήμερα εκκρεμεί η ένταξη του στο ευρωπαϊκό κεκτημένο.

Ωστόσο η συνήθης τακτική της Επιτροπής για την εισαγωγή σοβαρών μεταρρυθμίσεων στο κεκτημένο είναι ο αιφνιδιασμός. Η προώθηση δηλαδή σημαντικών αποφάσεων που περνούν ως δευτερεύοντα θέματα από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ή το Ευρωκοινοβούλιο σε φάσεις που στην ατζέντα πρωταγωνιστούν θέματα λιγότερο ουσίας και περισσότερο πολιτικού συσχετισμού και συμβολισμού.

Κάτι τέτοιο παρατηρεί κανείς να συμβαίνει και την τελευταία εβδομάδα του Ιουνίου 2018, εν αναμονή των αποφάσεων της ευρωπαϊκής συνόδου, και ενώ η ένταση γύρω από το προσφυγικό έχει επανέλθει στο επίκεντρο της πολιτικής διαδικασίας. Την συζήτηση μονοπωλούν το μέλλον της Μερκελ και η προσπάθεια της να πετύχει ευρωπαϊκή συναίνεση για να αποφύγει μια κυβερνητική κρίση που πολλοί αναλυτές πιστεύουν ότι άμεσα μπορεί να μετατραπεί σε υπαρξιακή για την ΕΕ.

Πρόκειται για μια αντιπαράθεση καθαρά πολιτική εφόσον στην πράξη οι ροές το 2018, όπως σημειώνουν τα ίδια τα συμπεράσματα του συμβουλίου, είναι έως τώρα δραστικά περιορισμένες στο 95% από το 2015 και μάλλον δεν θα ξεπεράσουν συνολικά τα νούμερα του 2013, όταν το προσφυγικό και μεταναστευτικό ήταν εντελώς εκτός ατζέντας σε επίπεδο Ευρωπαϊκού Συμβουλίου.

Ωστόσο, ενώ οι ηγέτες της ΕΕ συναντιούνται για το απαραίτητο ξεκαθάρισμα λογαριασμών με τη ένταση στο αποκορύφωμα και την αντιπαράθεση να οδηγεί σε αντιδραστικούς πειραματισμούς που προσπαθούν να συμβιβαστούν τα ασυμβίβαστα, το κείμενο της συνάντησης που μοχλεύει η Μερκελ την Κυριακή 24 Ιουνίου για να προετοιμάσει το έδαφος, αλλά και το κείμενο της Συνόδου στις 28, συμπίπτουν όσον αφορά τον σχεδιασμό γύρω από τα θέματα που αφορούν τα εξωτερικά σύνορα. Και τα δύο, χωρίς πολλά λόγια, υιοθετούν προηγούμενη πρόταση της Επιτροπής για τριπλασιασμό του προϋπολογισμού της Frontex που θα φτάσει το εντυπωσιακό ποσό των 12 δις ευρώ στον επόμενο επταετή προϋπολογισμό της ΕΕ (2021-2027) και την δημιουργία μόνιμης δύναμης συνοριοφυλακής με 10.000 ανθρώπινο δυναμικό.

Ο προτεινόμενος προϋπολογισμός προβλέπει μάλιστα και μεγιστοποίηση της χρηματοδότησης της EASO, η οποία αν και πολύ μικρότερη διατηρεί επίσης εντυπωσιακή αυξητική τάση. Η υπηρεσία αυτή είχε το 2014 διαθέσιμο προϋπολογισμό 15,6 εκ. Το 2016, και ενώ η εμπλοκή της στους σχεδιασμούς της Επιτροπής διευρύνεται, ανεβαίνει στα 55 εκ. ετησίως. Σύμφωνα με την πρόταση για το 2021-2027 προβλέπεται ένας μέσος όρος 120 εκ. ετησίως.

Η διαρροή κειμένου της μίνι συνόδου της 24ης, το οποίο φέρεται να έχει γράψει ο ίδιος ο Σελμάγιερ (δεξί χέρι του Γιούνκερ, και από την 1η Μαρτίου του 2018 αναβαθμισμένος σε γενικό γραμματέα της Κομισιον με μια εντυπωσιακά αδιαφανή μέθοδο), και τελικά δεν θα δημοσιευθεί ποτέ ως υιοθετημένο κείμενο, αναφέρει σαφώς ότι η Επιτροπή έχει ήδη έτοιμο και θα παρουσιάσει άμεσα νέο σχέδιο κανονισμού (το δεύτερο από το 2015) που διευρύνει την εντολή της υπηρεσίας στο πεδίο των ελέγχων και των επιστροφών.Στις αρχές Ιουλίου ο Γιούνκερ, κατά τη διάρκεια συνέντευξης τύπου για την ανάληψη της προεδρίας του Συμβουλίου της Αυστρίας, θα αναφέρει μάλιστα ότι η πρόταση για νέο κανονισμό θα κατατεθεί από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή τον ερχόμενο Σεπτέμβριο.

Ενώ λοιπόν η Frontex μεταμορφώνεται σε μια πάμπλουτη, υπέρ-υπηρεσία συνοριοφυλακής που λειτουργεί υπό αδιαφάνεια και δεν λογοδοτεί πουθενά, όπως καταγγείλουν ακόμα και τα αρμόδια όργανα της ΕΕ που την παρακολουθούν και συμβουλεύουν σε θέματα προστασίας δικαιωμάτων και διαφάνειας, η προσοχή των μέσων και της κοινής γνώμης επικεντρώνει στα συμβολικά και ασαφή μέτρα που προτείνουν οι αρχηγοί κρατών στην σύνοδο.

Πρόκειται για μια εντυπωσιακή συσσώρευση εκτελεστικής εξουσίας που διεκπεραιώνεται μακριά από την δημόσια σφαίρα υπό την επιρροή συντεχνιακών συμφερόντων, αλλά και της βιομηχανίας ασφαλείας που θεωρεί την Frontex βασικό συνομιλητή της εντός των θεσμών της ΕΕ για την προώθηση του ιδεολογήματος της ασφάλειας. Ιδεολόγημα που διαρκώς νομιμοποιείται επικαλούμενο μια πτυχή της πραγματικότητας που αφορά το θέμα της ασφάλειας, ενώ συστηματικά αγνοεί όλες τις άλλες. Για τους αυτόπτες μάρτυρες της ιστορίας του προσφυγικού στα ευρωπαϊκά σύνορα είναι ολοένα και πιο ξεκάθαρο ότι η ευρωπαϊκή διελκυστίνδα και η αναδημιουργία της αρχιτεκτονικής των συνόρων δεν αφορά τόσο την πραγματικότητα, αλλά ιδεολογικές εμμονές και κυνική επιδίωξη πολιτικών στόχων. Ωστόσο, η δημιουργία ενός ανεξέλεγκτου apparatus ασφαλείας σε μια περίοδο που η άνοδος της ακροδεξιάς πανευρωπαϊκά επηρεάζει όλο και περισσότερο την κεντρική πολιτική ατζέντα είναι μια ανησυχητική εξέλιξη από μόνη της.

Όπως λέει και ο δήμαρχος της Λαμπεντούζα Σαλβατόρε Μαρτέλλο σε μια συνέντευξη του στους Νιου Γιορκ Τάιμς την ημέρα της συνόδου, «είναι όσο πιο ήσυχα έχει υπάρξει από το 2011… Ο αριθμός των αφίξεων έχει μειωθεί δραματικά», ενώ απαντώντας σε σχέση με την έντονη διένεξη σε επίπεδο ηγετών δηλώνει ότι «πρόκειται για ένα ιδεολογικό πόλεμο».