Πολιτικές στέγασης στην Ελλάδα: ανύπαρκτη πρόληψη, ελλειμματική αντιμετώπιση

Κοινωνικές πολιτικές στέγασης – Η ελληνική υπολειμματική προσέγγιση
Νίκος Κουραχάνης
Εκδόσεις Παπαζήση, 2017, 220 σελίδες

Το βιβλίο του Νίκου Κουραχάνη «Κοινωνικές πολιτικές στέγασης: Η ελληνική υπολειμματική προσέγγιση» εκδίδεται σε μια στιγμή κατά την οποία τα ζητήματα στέγης εξελίσσονται με τέτοιο τρόπο ώστε να μπορούμε να συζητάμε πλέον για «κρίση στέγης». Όσες και όσοι έχουμε δουλέψει στο πεδίο αυτό μέσα από τα κοινωνικά κινήματα βιώνουμε άμεσα αυτή την αλλαγή χρόνο με το χρόνο. Αν έχουμε δε εμπλακεί και στο κίνημα κατά των πλειστηριασμών, είμαστε σε θέση να γνωρίζουμε ότι δεν θα είχαμε μπροστά μας σήμερα ένα πρόβλημα τέτοιας κλίμακας (150.000 κατοικίες σε κίνδυνο λόγω υπερχρέωσης), αν το μεταπολεμικό ελληνικό κράτος δεν είχε επιλέξει συνειδητά την ρύθμιση του ζητήματος της στέγης από την αγορά, ώστε η στέγη να εξελιχθεί σε ένα από τα πιο προσοδοφόρα εμπορεύματα η υπερεκμετάλλευση του οποίου αποτέλεσε κρίσιμο παράγοντα της παγκόσμιας οικονομικής κρίσης του 2008.

Ο Κουραχάνης τεκμηριώνει στη μελέτη του την ύπαρξη αυτής ακριβώς της στρατηγικής, ενώ στη συνολική του προσέγγιση για την αστεγία η πολιτική πρόληψης με τις διάφορες μορφές της αναδεικνύεται ως ένας από τους βασικούς πυλώνες. Το βιβλίο ακόμα αναλύει το πώς και σε ποιο βαθμό αυτές οι πολιτικές αποτελούν τμήμα μιας ευρύτερης –σε ευρωπαϊκό επίπεδο- στρατηγικής  του κεφαλαίου για λιγότερο κοινωνικό κράτος, αλλά και τις ελληνικές ιδιαιτερότητες και αποκλίσεις.

Η συμβολή λοιπόν του Ν. Κουραχάνη στη σημερινή συζήτηση σχετικά με το ζήτημα της στέγης, όντας εστιασμένη στην αστεγία και τις πολιτικές αντιμετώπισής της, είναι κρίσιμη γιατί παρέχει πολυεπίπεδη τεκμηρίωση και αναλυτική παρουσίαση των ζητημάτων. Ταυτόχρονα αποτελεί και μια σαφή τοποθέτηση για την ανάγκη τόσο για «αποεμπορευματοποίηση» της στέγης όσο και για τον σχεδιασμό ενός νέου πλαισίου στεγαστικών πολιτικών.

Αφετηριακή διαπίστωση της μελέτης αποτελεί η αλλαγή του μοντέλου κοινωνικής πολιτικής, αλλαγή που έχει ξεκινήσει από την δεκαετία του ’80, αλλά εντάθηκε κάτω από τις ειδικές συνθήκες της κρίσης και χαρακτηρίζεται:

α. από τη σταδιακή μεταφορά της άσκησης των πολιτικών στέγης από το κράτος στον ιδιωτικό τομέα και την κοινωνία των πολιτών,

β. από τη μετατόπιση των κοινωνικών πολιτικών από τον τομέα της πρόληψης και της υποστήριξης μιας συνολικής κοινωνικής ευημερίας στη διαχείριση της ακραίας φτώχειας και τον κοινωνικό έλεγχο της ανθρώπινης εξαθλίωσης.

Η γενική ανάλυση των κοινωνικών πολιτικών εξειδικεύεται στον κορμό του βιβλίου στις «πολιτικές στέγης» εστιάζοντας στις πολιτικές αντιμετώπισης της έλλειψης στέγης, δηλαδή στις πολιτικές για τους άστεγους, λαμβάνοντας σαν αφετηρία για τους ορισμούς της αστεγίας την τυπολογία ETHOS της FEANTSA. Αρχικά προσδιορίζεται το ευρύτερο πλαίσιο του συσχετισμού των κοινωνικών πολιτικών με τις πολιτικές στέγης τις οποίες ταξινομεί σε τέσσερις γενικές κατηγορίες: κοινωνικές πολιτικές προληπτικού χαρακτήρα, πολιτικές έκτακτης ανάγκης, πολιτικές μεταβατικής φιλοξενίας, και πολιτικές κοινωνικής ένταξης. Αναλύονται και οι τέσσερις διεξοδικά τόσο ως προς τη μεθοδολογία, τα εργαλεία και το εύρος, όσο και ως προς τα αποτελέσματά τους.

Σε αυτό το πλαίσιο γίνεται αναλυτική αναφορά στις μεθοδολογικές προσεγγίσεις της «κλιμακωτής μετάβασης», όσο και της «προτεραιότητας στη στέγη». Τμήμα αυτής της καταγραφής αποτελεί και η αναλυτική αναφορά στις σχετικές Ευρωπαϊκές πολιτικές και τα βασικά διαφορετικά μοντέλα τα οποία αναπτύχθηκαν. Περιγράφονται τα χαρακτηριστικά και οι μεθοδολογίες των βασικών μοντέλων (σοσιαλδημοκρατικό καθεστώς ευημερίας, φιλελεύθερο καθεστώς ευημερίας, κορπορατίστικο καθεστώς ευημερίας, και μεσογειακό καθεστώς ευημερίας).

Είναι φανερό ότι τόσο μέσα από την εκτενή αναφορά στις ευρωπαϊκές οδηγίες και τα ψηφίσματα για τα ζητήματα στέγης, όσο και από την ίδια την πραγματικότητα, ότι παρά τις αλλεπάλληλες διακηρύξεις, με αφετηρία το ψήφισμα του Ευρωπαϊκού κοινοβουλίου το 2008 με στόχο το μηδενισμό της διαβίωσης στο δρόμο ως το 2015, οι περισσότερες χώρες της Ευρώπης απέχουν πολύ από την εκπλήρωση αυτού του στόχου. Απέχουμε επίσης λόγω της απουσίας εργαλείων αποτίμησης, αλλά και ανάδειξης των καλών πρακτικών.

Η μελέτη στη συνέχεια εξετάζει αναλυτικά την διαμόρφωση των πολιτικών στέγης στο ευρύτερο πλαίσιο των κοινωνικών πολιτικών στην Ελλάδα ξεκινώντας από τη βασική διαπίστωση ότι η μεταπολεμική Ελλάδα πέρασε κατευθείαν  από την υπανάπτυξη στην κρίση χωρίς να μεσολαβήσει μια περίοδος παραγωγικής ανάπτυξης με την αντίστοιχη κοινωνική συγκρότηση που την συνοδεύει. Έτσι διαμορφώθηκε και ένα στρεβλό πλέγμα κοινωνικής μέριμνας όπου μεγάλο ρόλο έπαιξε (όπως και σε άλλες χώρες του μεσογειακού μοντέλου) η οικογένεια και η άτυπη κοινωνική αλληλεγγύη. Ειδικά στον τομέα της στέγασης είναι σαφές ότι το κράτος στήριξε με ποικίλες πολιτικές (φορολογικές, χωρικού σχεδιασμού κλπ) την ανάπτυξη της αγοράς κατοικίας, ενώ για τα λαϊκότερα στρώματα δικλείδα υπήρξε η ανοχή και οι πολιτικές νομιμοποιήσεων των αυθαιρέτων.

Το ξέσπασμα της κρίσης λόγω υπερχρέωσης βρήκε την ελληνική οικογένεια αδύναμη ως μηχανισμό κοινωνικής προστασίας, με αποτέλεσμα να διογκωθεί η ανασφάλεια και η απειλή φτώχειας. Υπό αυτές τις συνθήκες, αυτό που κυριάρχησε στις κοινωνικές πολιτικές δεν ήταν η πρόληψη και ο σχεδιασμός, αλλά η στοιχειώδης παρέμβαση σε περιπτώσεις διαπιστωμένης ανάγκης. Μέσα από μια σειρά γραφημάτων ο Κουραχάνης παρουσιάζει ανάγλυφα ένα ιδιαίτερα ελλειμματικό σύστημα κοινωνικών πολιτικών. Οι δαπάνες στέγασης σε σχέση με το σύνολο των κοινωνικών δαπανών είναι συνολικά χαμηλές σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Ειδικά όμως η Ελλάδα, και για την περίοδο 2008-2014, απέχει από τον Ευρωπαϊκό μέσο όρο του 2%, καθώς παρουσιάζει δαπάνες από 0,5% το 2008 ως δαπάνες που τείνουν προς το μηδέν το 2014, ενώ όσον αφορά τους στόχους επισημαίνεται ότι αφορούν αποκλειστικά σχεδόν τους άστεγους στον δρόμο και τις ιδιαίτερα ευάλωτες κοινωνικές ομάδες.

Σε μεγάλο βαθμό οι κοινωνικές πολιτικές στέγης στην Ελλάδα παρέμεναν ως σήμερα σχεδόν αχαρτογράφητες, με λίγες εξαιρέσεις ( Αράπογλου, Σαπουνάκης),  ενώ περισσότερες ήταν οι οικονομικές και  πολεοδομικές μελέτες· γι’ αυτό και η ποσοτική και ποιοτική καταγραφή των πρώτων αποτελεί τον στόχο αυτής της μελέτης. Ο συγγραφέας χωρίζει την έρευνά του σε δύο περιόδους (1990-2009 και 2009-2017), ενώ αποδέχεται ότι πολλές ποιοτικές και ποσοτικές παράμετροι της έρευνας μένουν ακόμα να διερευνηθούν.

Σε σχέση με την πρώτη περίοδο (1990-2009), η έρευνα καταγράφει αποσπασματική διαχείριση των ζητημάτων στέγασης και πλήρη απουσία στεγαστικών πολιτικών. Το 2004 δημιουργείται το «Δίκτυο για το δικαίωμα στη Στέγη και την Κατοικία» που αρχίζει να θέτει τα ζητήματα με ένα πιο συστηματικό τρόπο. Στις πολιτικές στέγης της περιόδου καταγράφονται, η μέριμνα για την στέγαση των παλιννοστούντων ομογενών, το πρόγραμμα για τη στέγαση των Ρομά, καθώς και η δημιουργία δομών προσφυγικής στέγης.

Στην δεύτερη περίοδο (2009-2017), η οποία συμπίπτει με την είσοδο της Ελλάδας στα μνημόνια το 2010, η φτωχοποίηση μεγάλου μέρους του πληθυσμού θέτει πλέον επιτακτικά την ανάγκη ανάπτυξης πολιτικών στέγης. Η διόγκωση του προβλήματος σχετίζεται με την αύξηση της ανεργίας, την μείωση μισθών και εισοδημάτων, την υπερχρέωση και την υπερφορολόγηση. Εκτός από την απώλεια και τον κίνδυνο απώλειας στέγης, σημαντική παράμετρος είναι και η ενεργειακή φτώχεια, με πλήθος νοικοκυριών να αποστερούνται τη θέρμανση, αλλά και το ηλεκτρικό ρεύμα.

Οι πολιτικές που αναπτύσσονται σε αυτή την περίοδο έχουν δύο πυλώνες: τη διαχείριση έκτακτης ανάγκης και το πρόγραμμα «Στέγαση και Επανένταξη». Παραμένει πάντα πλήρης η απουσία πολιτικών πρόληψης. Ο συγγραφέας αναγνωρίζοντας τις αδυναμίες, αλλά και το κενό αξιολόγησης, επισημαίνει ότι το πρόγραμμα «Στέγαση και Επανένταξη» είναι ό,τι πιο ολοκληρωμένο έχει εφαρμοστεί μέχρι σήμερα, και  θα μπορούσε να αποτελεί, υπό προϋποθέσεις, μια λειτουργική λύση για πολλές περιπτώσεις αστεγίας.

Στον επίλογο του βιβλίου αναφέρεται μια δέσμη προτάσεων για μεταρρυθμίσεις πoυ θα διαμορφώσουν μια στρατηγική κοινωνικών πολιτικών στέγασης με επίκεντρο αφενός τις πολιτικές πρόληψης και αφετέρου τις πολιτικές άμεσης μετάβασης σε μορφές αυτόνομης στεγαστικής διαβίωσης. Στις πολιτικές πρόληψης επισημαίνεται η απουσία φορέα για τη στεγαστική πολιτική (μετά και τη μνημονιακή κατάργηση του Οργανισμού Εργατικής Κατοικίας), η απουσία πολιτικών προστασίας των υπερχρεωμένων νοικοκυριών, των ενοικιαστών κλπ. Διαπιστώνοντας ότι με την απουσία ενταξιακών πολιτικών, οι όποιες πολιτικές άμεσης διαχείρισης κινδυνεύουν να καταλήξουν σε ιδρυματισμό, ο συγγραφέας επισημαίνει σωστά ότι αυτές οι πολιτικές θα πρέπει να αποτελούν ένα επαρκές ύστατο δίχτυ ασφάλειας εκεί που θα έχουν αποτύχει οι πολιτικές πρόληψης, οι οποίες θα πρέπει να αποτελέσουν και τον βασικό άξονα παρέμβασης.

Ο Νίκος Κουραχάνης σε αυτό το βιβλίο μας δίνει σημαντικό πληροφοριακό υλικό, μαζί με μια κριτική προσέγγιση του ζητήματος, ενώ μοιράζεται μαζί μας και σκέψεις για το μέλλον.  Το βιβλίο του αποτελεί μια πρόσκληση – πρόκληση για μια παραπέρα συστηματική δουλειά πάνω στο θέμα και ταυτόχρονα ένα πολύτιμο εργαλείο για το κίνημα για το δικαίωμα στη στέγη και ενάντια στους πλειστηριασμούς· ένα κίνημα που αναπτύσσεται τα τελευταία χρόνια και διεκδικεί το κοινωνικό δικαίωμα στη στέγη σε αντιπαράθεση με τα κελεύσματα της αγοράς.

Τη χρησιμότητα αυτής της μελέτης αυξάνει και το γεγονός ότι ο συγγραφέας, σε αντίθεση με ό,τι συχνά προκρίνεται ως «αντικειμενικότητα» της έρευνας, παίρνει θέση. Ξεκινάει αλλιώς, με ένα βλέμμα καρφωμένο στη ζοφερή πραγματικότητα που δεν εγκαταλείπει,  και το οποίο του επιτρέπει πίσω από κάθε αριθμό, διάγραμμα, ποσοστό, να ξέρει ότι όσοι δεν περιλαμβάνονται, δεν καλύπτονται ή αποκλείονται από έναν σχεδιασμό, δεν είναι απλά ποσοστά αλλά έχουν όνομα· συχνά ένα κρυμμένο επώνυμο, σχεδόν πάντα ένα χαμηλωμένο βλέμμα.

Το εύρος των αιτούντων στέγη, είτε είναι άστεγοι στο δρόμο (roofless) είτε στερούνται στέγης, αλλά μένουν σε προσωρινά καταλύματα (houseless), είτε μένουν σε ακατάλληλη στέγη(inadequate), είτε βρίσκονται σε συνθήκες επισφάλειας στέγης (insecure), παραμένει στην πραγματικότητα απροσδιόριστο. Ιδιαίτερα για τις δύο τελευταίες κατηγορίες που δεν έχουν ορατότητα, σε συνδυασμό με το γεγονός ότι για τα φτωχά νοικοκυριά στην Ελλάδα έχουμε το μεγαλύτερο κόστος στέγασης σε σχέση με το εισόδημα από οποιαδήποτε άλλη χώρα της Ευρώπης, κόστος που φτάνει στο 40% του εισοδήματος, είναι σαφές ότι τα αποτελέσματα μιας σχετικής έρευνας θα μας εκπλήξουν δυσάρεστα.